平安後期の政治
院政の開始
頼道に子が出来なかったため、摂政、関白を外戚としない後三条天皇が即位し、大江匡房らなどの学識に優れた人材を登用し国政の改革に取り組んだ。特に、天皇は荘園の増加が公領を圧迫しているとして1069年に延久の荘園整理令を出した。これにより中央に記録荘園券契所が設けられ、荘園の所有者からの証拠書類と国司の報告とを合わせて審査し、年代の新しい荘園や書類不備などの基準に合わない荘園を停止した。
これにより貴族、寺社の支配する荘園と国衙領が明確化され、国司の支配下の公領がまだ多くを占めていた。そこで、豪族や開発領主に対して国司は国内を郡、郷、保などの新しい単位に再編成し単位ごとに徴税を請け負わせた。また、国衙では田所、税所などの行政機構が整備され、国司が代官として派遣した目代に従って在庁官人が実務を行うようになった。
在庁官人らは公領を共同の領地のように管理したり、荘園領主に寄進したりしたため、荘、郡、郷が並立する荘園と公領で構成される荘園公領制に変化していった。
整備された荘園や公領では、耕地の大部分は名とされ、有力農民に割り当てられた。彼らは名主と呼ばれ、名主は名の一部を下人などの隷属農民に、ほかの一部を作人と呼ばれる農民に耕作させながら年貢、公事、夫役などを領主に収めた。
白河天皇（1072－1086）は後三条天皇に倣って親政を行い、1086年に幼少の堀川天皇（1086－1107）に譲位し、上皇として院庁を開いた。上皇は荘園整理の断行を歓迎する国司たちを支持勢力に取り込み、御所の北面に武士を組織し、源平の武士を側近にするなどして権力を強化し、堀川天皇の死後には本格的な院政を開始した。
院政は次第に、法や慣例にこだわらず上皇が実権を専制的に行使する形となり、白河（1086－1129）、鳥羽（1129－56）、後白河上皇（1158－79，81－92）と100年近くにわたって続いた。院庁から下された文書は院庁下文や上皇の命令を伝える院宣が国政一般に次第に効力を持つようになった。
上皇のまわりには富裕な受領や后妃、乳母の一族など院近臣とよばれる一団が集まり、上皇の力を借りて収益の豊かな国の国司などの官職に任命された。
この頃には知行国の制度や院分国の制度が広まり、公領は院や知行国主、国司の私領のようになり院政を支える経済基盤となった。もう一つの経済基盤としては大量の寄進地系荘園があった。
特に鳥羽上皇の時代には院のまわりに荘園の寄進が集中しただけでなく、有力貴族や大寺院への荘園の寄進も増加した。
不輸、不入の権を持つ荘園も一般的となり不入の権の内容も警察権の排除にまで拡大され、荘園の独立性が高くなった。
大寺院も多くの荘園を所有し下級僧侶を僧兵として組織し、国司と争ったり朝廷に強訴したりした。神仏の威を恐れた貴族は圧力に抗えず、武士を用いて警護や鎮圧にあたらせたため、武士の中央政界への進出を招いた。
地方では武士が館を築き一族や地域との結びつきを強めた。なかでも奥羽地方では陸奥の平泉を拠点に藤原清衡の支配が強大となり、奥州藤原氏は清衡、基衡、秀衡の三代、100年にわたって繁栄を誇った。金や馬などの産物で京都文化を移入したり北方（北海道より北方）との交易で独自の文化を育てた。
荘園の発達
延喜、天暦の治と呼ばれる天皇親政の理想時代とされる10世紀初めには律令体制の崩壊が明確化した。902年には違法な土地所有を禁じたり（延喜の荘園整理令）、班田の励行が図られたが、戸籍、計帳の制度は崩れ、班田収授も実施不可能となった。その結果、祖調庸を基本とする国家財政の維持は難しくなった。
これを受け、政府は国司に一定額の税の納入を請け負わせ、そのかわりに国内の統治をゆだねた。
それまでは中央政府の監督のもとで国司が行政を行い、税の徴収、運搬、文書の作成などの実務は郡司が行っていた。これを大きく方針転換し、国司が重要な役割を担い、逆に郡司の役割は衰えた。任国に赴任する国司の最上席者は政府に対する徴税請負人の性格を強め、受領と呼ばれた。
この頃には、朝廷の儀式や寺社の造営などを請け負い、その代償として官職に任じてもらう成功、同様にして収入の多い官職に再任してもらう重任が行われるようになった。
こうしたなかで国司は成功や重任で任じられることが多くなった。受領以外の国司は実務から排除され、赴任しない遙任がさかんとなった。
受領は有力農民である田堵に一定期間に限って耕作を請け負わせ、官物と臨時雑役を課すようになった。課税の対象となる田地は名と呼ばれる徴税単位に分けられ、それぞれの名には負名という請負人の名前が付けられた。
やがて11世紀後半になると、受領は交替の時も任国に赴かなくなり、かわりに目代を国衙に派遣し、その国の有力者が世襲的に任じられる在庁官人を指揮して地方の統治を行った。
初期荘園は、貴族や寺社がみずから開墾した土地や買収した墾田からなり、付近の農民に経営を託していた。この初期荘園は律令国家の地方支配機構である国郡制に依存したため、10世紀までに衰退していった。
10世紀後半には国衙から臨時雑役を免除されて一定の領域を開発する者が増え、11世紀には開発領主と呼ばれ自分の開発地への支配権を強めた。開発領主の多くは在庁官人となって国衙の行政に進出したが、なかには所領を中央の権力者に寄進しその権力者を領主と仰ぐ者もあらわれた。
寄進を受けた荘園の領主は領家と呼ばれ、この荘園がさらに上級の貴族や有力な皇族に重ねて寄進されたとき上級の領主は本家と呼ばれた。開発領主は下司などの荘官となり、所領の私的支配をさらに強めた。
このような荘園のなかには、貴族や有力寺社の権威を背景に政府から官物や臨時雑役の免除（不輸）を承認してもらう荘園が増加し、次第に国司にその任期中に限り不輸が認められる荘園も生まれた。
荘園の開発が進むと不輸の範囲や対象をめぐる開発領主と国司の対立が激しくなり、荘園領主の権威を利用して検田使などの国司からの使者の立ち入りを認めない不入の特権を得る荘園が増えた。
9世紀末から10世紀にかけて地方豪族や有力農民は勢力を維持、拡大するために武装するようになった。その結果、各地で紛争が発生しその鎮圧のため政府から押領使、追捕使に任じられた中、下級貴族のなかにはそのまま在庁官人になって現地に残り、有力な武士となるものが現れた。彼らは家子などの一族や郎党などの従者を率いて互いに闘争を繰り返し、時には国司に反抗した。
やがて武士たちは連合体を形成し、とくに辺境の地方では任期終了後もそのまま任地に残った国司の子孫などを中心に大きな武士団が成長し始めた。なかでも東国では良馬を産したため機動力のある武士団の成長が著しかった。
939年には東国に早くから根をおろしていた桓武平氏の平将門は一族と争いを繰り返すうちに国司とも対立し、反乱にまで発展した。将門は東国の大半を占領し新皇を名乗ったが同じ東国の武士の平貞盛と藤原秀郷に討たれた。
同じころに伊予の国司であった藤原純友も瀬戸内海の海賊を率いて反乱を起こし、伊予の国府や大宰府を攻め落とした。しかし、やがて清和源氏の祖である源経基らに討たれた。
1019年に九州北部を襲った刀伊の来襲の際に九州の武士が撃退したことからも九州にも武士団が形成されていたことが推測される。
11世紀になると中央貴族出身の清和源氏や桓武平氏は地方武士団を広く組織し武家を形成した。なかでも、摂津に土着した清和源氏の源満仲とその子の頼光、頼信兄弟は摂関家に近づき保護を得て勢威を高めた。1028年に上総で平忠常の乱がおこると頼信は房総半島に広がっていた反乱を鎮圧し、源氏の東国進出のきっかけをつくった。
陸奥では豪族安倍氏の勢力が強大で国司と争っていた。頼信の子の頼義は陸奥守つぃて任地に下り、その子の義家とともに東国の武士を率いて安倍氏と争い、出羽の豪族の清原氏の助けを得て安倍氏を滅ぼした。（前九年合戦）その後、出羽と陸奥で大きな勢力を得た清原氏一族の内紛が起こると、義家が介入し藤原清衡を助けて内紛を平定した。（後三年合戦）この後、奥羽地方では清衡の子孫による支配が続いた。一方で、これらの戦いを通じて源氏は東国武士団との主従関係を築き、武家の棟梁としての地位を固めた。
